찾아가는동주민센터 kingdon 정책흐름모형 적용

1. 개요

서울시의 찾아가는동주민센터 사업을 정책분석모형에 적용함에 있어 해당 정책 주요 목적 중 하나가 ‘복지사각지대 해소’이며, 그 촉발원인이 ‘송파 세모녀 사건’과 연관 됨에 정책분석 모형 중 정책흐름모형을 적용해 살펴 보고자 함

2. 정책 분석 모형의 종류(정정길외, 2015: 713-714)

1. Sabatier의 정책지지연합모형(advocacy coalitionframework: ACF)

2. Hall의 정책패러다임 변동모형(paradigm changeframework: PCF)

3. Mucciaroni의 이익집단 위상변동모형(interest groupfortune change framework: ICF)

4. Kingdon의 정책흐름모형(policystream framework: PSF)

   정책의제설정과 정책대안의 구체화 과정을 설명하기 위한 모형으로 제시

   => 정책변동, 정책형성, 정책집 행, 정책평가 등 다양하게 사용(박균열, 2012)

   PSF는 이 사회문제가 어떻게 이슈화되었나? 어떻게 정책결정자들의 주목을 받게 되었나?

   어떻게 정책의제가설정었나? 연구하는데 도움(박길남, 2017)

5. 시차 이론

6. Baumgartner와 Jones의 급변균형모형(punctuated equilibrium framework: PEF)

7. Hofferbert의 정책산출변동모형(policy output change framework: POCF)

 

3 정책흐름모형

1. 정책문제의 흐름

정책문제의 흐름에서는 사회에 존재하는 다양한 이슈들이 정책의제로인식된다. 정책결정자 또는 정부 관리가 사회적 재난이나 사건사고 등특정 문제에 대해 인식하는 상태, 특정 정책집행 결과에 대한 의견 수렴,그리고 문제가 정의되는 방법에 따라 정책문제가 정책의제로 결정된다(이종재 외, 2016: 169-170).

 

2. 정책단위의 흐름

정책대안의 흐름은 정책과정에 참여하는 전문가 집단이 정책공동체의내부적 합의에 따라 대안을 선택 · 개발하는 과정이다(김태호, 2014: 51;정원숙, 2014: 34; 박용성, 최성구, 한승철, 2012: 30). 즉, 정책의제가 채택되기 전에 다양한 이해당사자들 사이에서 대안이 논의되는 흐름으로서, 정책대안의 흐름을 통해 여러 가지 정책대안들이 몇몇 가능한 대안들로 좁혀 가게 된다(이종재 외, 2016: 170)

 

3. 정치의 흐름

정치의 흐름은 정치적 사건의 발생이다. 정치적 사건은 정책의제설정에서 실질적으로 가장 중요한 역할을 수행하며, 문제나 정책대안의 흐름과는 별개로 발생한다(이종재 외, 2016: 170-171).

 

4. 정책의 창

정책의 창은 정책문제의 흐름, 정책대안(정책)의 흐름, 정치의 흐름이결합되는 기회이다. 즉, 정책과정 중에 정책문제와 정책대안 그리고 정치적 상황이 우연히 맞아 떨어질 때(중요한 전환점, critical junction), 정책의 창이 열리는 것이다. Kingdon은 사건의 발생이 점화 장치가 되어 세개의 흐름이 결합하는 현상을 정책의 창이 열린 것으로 표현하였다(Kingdon, 2011; 남궁근, 2012: 395; 이종재 외, 2016: 171; 정정길 외, 2015: 720)

 

5. 정책선도자

특정한 정책의 문제, 정책대안(정책), 정치적 변동이라는 세 흐름이 결합하여 정책의 창이 열리도록 시도하는 행위자인 정책선도자의 역할이중요하다(Zahariadis, 2007: 73; 이종재 외, 2016: 171에서 재인용). 

 

6. 정책흐름모형의 기본 구조 : 출처: Kingdon(2011: 90-208)의 내용을 도식화함

 

4. 송파 세 모녀 자살 사건 (출처 : 위키 백과)

송파 세 모녀 자살 사건은 2014년 2월 송파구에 사는 세 모녀가 큰딸의 만성 질환과 어머니의 실직으로 인한 생활고에 시달리다가 “정말 죄송합니다"라는 메모와 함께 갖고 있던 전 재산인 현금 70만원을 집세와 공과금으로 놔두고 번개탄을 피워 자살한 사건이다. 세 모녀는 부양의무자 조건 때문에 국민기초생활보장제도의 도움을 받지 못하고 있었다. 이들은 자살하기 3년 전 관공서에 복지 지원을 타진했으나 대상 조건을 만족하지 못한다는 것을 알게 된 뒤 재신청을 하지 않고 생활해 왔다. 이는 30세 성인에 대한 추정소득이 산정되었기 때문이다.

 

1. 대한민국 정치권 대응

사건 발생 당시 여당과 야당은 물론이고 박근혜 대통령까지 복지 사각지대를 없애겠다는데 뜻을 같이 하였다.

 

2. 세 모녀 3법 (12월 9일 본회의 통과)

새정치민주연합이 창당한 후 당시 공동 대표이던 안철수 의원이 2014.03.28 세 모녀 법을 제1호 법안으로 발의했다.

 

2-1. 기초생활보장법 개정안

부양의무자 기준을 기초생활보장 수급 사각지대의 주요 원인으로 보고 그 기준을 완화할 것을 골자이다.

 

2-2. 급복지지원법 개정안

긴급지원 여부를 지자체가 판단할 수 있도록 범위를 확대하고,안내 강화,위기가구 발굴시스템 운영실태 점검 및 국회에 보고,긴급복지 대상자 소득 기준 완화, 찾아가는 복지를 통해 최소한의 사회안전망을 확보하고자함을 골자

 

2-3. 수급권자의 발굴 지원법 제정안

복지 관련사업의 추진근거 법률에 관련 절차와 내용에 대한 규정이 없는 경우에 동 법이 일반법적인 지위에서 해당 규정을 적용할 수 있도록 하며, 지역사회 내 주요기관의 상시적 공조체계를 통해 사회보장수급권자에 해당하면서도 사각지대에 놓여있는 소외계층을 발굴하여 사회보장급여를 제공하는 것을 골자

 

 

 

3. 복지사각지대 해소 관련 지방선거별 정당별 정책 및 서울 공약

 

선거명	구분	여당	제1야당
2006년 제4회 전국 동시 지방선거 (노무현 정부)	정당명	열린우리당	한나라당
	정책	양극화해소와 선진복지사회 구현 - 사회안전망 사각지대를 해소하여 모든 국민의 기본생활을 보장하고 저소득층 건강보험료부담 완화 및 국민연금 사각지대 완화를 적극 추진하여 국민연금과 건강보험의 급여혜택을 확대	국민 모두가 함께 혜택을 누리는 촘촘한 복지사회를 구현하겠습니다 ○ 빈곤계층을 위한 공적부조 확대 장애인가구, 모자가구, 노인가구, 노숙자 등 근로능력이 없는 경우 수급대상자 확대
	공약	부동산투기 억제와 서민 내집마련 지원   ○저소득층이 저렴한 임대료를 내고 편안한 마음으로 거주할 수 있도 록 소득수준에 따라 임대료를 차등화 하는 등 임대주택 운영방안을 개선 ○도시 저소득층 및 사회취약계층에 대한 주거복지대책을 확대	전국민 모두가 연금혜택을 누릴 수 있도록 국민기초연금 제도를 도입 하겠습니다.   ○연금구조를 기초연금과 소득비례연금으로 이원화하여 기초연금은 모든 노인이 연금혜택을 받을 수 있게 하고, 소득비례연금은 젊 은 시설 자신이 납부한 금액에 비례하여 노인이 되었을때 지급받 도록 함 ○ 대규모 사각지대 해소 -기초연금은 1인1연금 원칙에 따라 65세 이상의 모든 국민에게 일정 액의 기초연금 지급 -연금액은 균등연금액, 소득비례연금액 및 가입연금액을 기초로 하여 산정 지급함 -급여의 종류에 따라 기초 노령연금과 기초 장애연금을 추가 ※노령연금액은 균등연금액+소득비례연금액+기초연금액의 합산 금액 이며, 기초 장애연금은 18세 이상의 3급 이상 중증 장애인에게 지급

2006년은 노무현 정부 시기. 열린우리당은 사회안전망 사각지대해소에 대해 국민연금과 건강보험을 이요하는 정책을 제시 했고, 저소득층에 대한 주거복지공약을 펼침. 야당이었떤 한나라당은 빈곤계층에 대한 공적부조 확대와 모자가구, 노인가구, 노숙자 등 근로능력 상실한 경우 수급대상자 확대한다는 정책을 제시, 공약으로는 국민기초연금을 통한 복지사각지대해소 방안 제시

선거명	구분	여당	제1야당
2010년 제5회 전국 동시 지방선거 (이명박 정부)	정당명	한나라당	민주당
	정책	소외와 차별 없이 더불어 잘 사는 사회 ■ 기초수급자 지원, 사각지대 해소 . ■ 기초수급자를 벗어나도록 한시적 의료급여 지원 ■ 장애인 연금제, 장애인 장기요양보장제 도입	복지수급 사각지대에 놓인 410만 비수급 저소득층에 대한 지원 강화 ❍ 극빈층 비수급 가구에 대한 최소한의 급여로 최저생계 보장 ❍ 실질소득과 재산 수준이 낮은 비수급 빈곤층에 대한 급여 제공으 로 기초생계보호 사각지대 해결 ❍ 저소득층 서민들의 최저주거복지 수준 확보   어르신 복지 대폭 확대로 효도하는 민주당 실현 ❍  사회안전망이 미구비된 상태에서 경제능력 상실로 고통받고 있는 어르신들에 대한 긴급지원 확대로 어르신들의 최저 생계 보장 ❍  우리나라의 ‘산업화’를 위해 ’피와 땀‘을 흘린 주역인 어르신들에 대한 복지지원 확대는 국가가 담당해야할 당연한 의무
	공약	-	-

2010년은 이명박 정부시기로 집권당인 한나라당은 기초수급자를 대상으로 한 한시적 의료급여 지원과 장애인 연금제, 장애인 장기요양보장제도입을 정책으로 제안했으나 공약부분에는 없었음. 제1야당인 민주당은 복지사각지대 중에서도 비수급 저소득층에 대한 정책을 제안.

이당시 한나라당은 선별적 무상급식을 민주당은 전면 무상급식을 각각 공약으로 내세워 양당 모두 특별한 공약은 없었음

 

선거명	구분	여당	제1야당
2014년 제6회 전국 동시 지방선거 (박근혜 정부)	정당명	새누리당	새정치민주연합
	정책	복지체감 100℃ - 누구나 의지할 수 있는 사회안전망을 구성   ◦ 복지사각지대 해소 - 사회복지전담공무원 5천명 증원 - 민간 자원봉사 조직인 「좋은이웃들」 사업 지원 강화 (‘15년까지 100개소, ’17년까지 170개소) - 읍·면·동 단위로 「희망찾기 지원단」 운영 - 지원절차 간소화 등 현장 중심 탄력적 복지제도 운용체계 마련 - 사회복지시설에 대한 대체인력 지원(상시인력 및 긴급인력)	-
	공약	찾아가는 복지서비스와 노인, 여성 등에 대한 지원강화로 모두가 따뜻한 서울 만 들기	-
	후보명	정몽준	박원순
	후보공약	-

 

 

2014년은 박근혜정부 시기이며 4월에는 청해진해운의 세월호 침몰 참사가 있었다. 집권당인 새누리당은 사회복지전담 공무원의 증원과 지원단체 창설을 정책으로 제안 했다. 또한 정당공약으로 찾아가는 복지서비스를 제안했다. 다만 정몽준 후보의 공약에는 해당 사안이 없었다.

한편 년초에 창당한 제1야당인 세정치민주연합은 복지사각지대 관련 정당 정책이나 공약은 없었으나 재선에 도전하는 박원순 시장은 새누리당 정당공약과 일맥상통한 찾아가는 복지플래너 라는 공약을 제시 했다.

 

5 정책흐름모형 적용

지방선거 시기를 대상으로 적용하기에 공통적으로 정치의 흐름은 열려 있는 상태로 간주 한다.

 

 2006년

정책문제의 흐름 : 여당, 야당 모두 복지사각지대 해소에 대해 공감했다. 그러나 그 대상의 선정에 있어서는 의견차를 보였다.

정책대안의 흐름 : 여당, 야당 모두 연금을 활용해 문제를 해결하고자 했으며, 여당의 경우 한층 더 나아가 저소득층 주거복지까지 바라봤다.

정책의 창 : 열리지 않았다.

 

2010년

정책문제의 흐름 : 여당, 야당 모두 복지사각지대 해소에 대해 공감했으나, 이때의 정책문제의 흐름은 전면무상급식 대 저소득층 및 농산어촌 전원을 대상으로 하는 선별적 무상급식에 쏠려 있었다. 또한 4대강 사업과 관련한 정부심판 여론이 강했다.

5정책대안의 흐름 : 2006년에 이어 여당과 여당 모두 으며, 내용과 대상의 차이는 있으나 복지사각지대 해소에 대해 대안들을 제시 했다. 특히 민주당의 경우 극빈층 비수급 가구의 지원 정책을 만들었다.

정책의 창 : 열리지 않음

 

 

2014년

정책문제의 흐름 : 송파 세모녀 자살 사건이 일어난 후 충격적이고 안타까운 소식에여, 야 뿐만이 아닌 대통령까지 나서 문제 해결을 약속했다. 또한 세모녀 사건 계기로 2014년4월1일 복지지원 신청이 급증해 사건 이후 2.5배 증가 했고, 제3가 신고한 사례는 한달 새 11배나 증가했다. 앞서 말한 세모자3법이 발의 되는 등 큰 흐름을 탔다.

 

정책대안의 흐름 : 세모녀 사건 이후 청해진해운 세월호 참사가 발생하며 지방선거 공약으로써는 여당인 새누리당이 박원순시장의 재선공약과 비슷한 공약을 내놓았고, 야당의 경우 복지사걱지대 해소에 관련한 정책이나 정당공약은 없었다. 박원순시장은 재선공약으로 찾아가는 복지플래너를 제시 했다.

 

정책의 창 : 열렸다.

 

정책선도자 : 중앙에서는 새정치민주연합의 안철수 대표라 볼 수 있고, 지방에서는 박원순 서울시장이라 볼 수 있다. 박시장의 경우 찾아가는 복지 플래너 공약을 발전 시켜 찾아가는 동 주민센터 정책을 시행 했다.

 

 

2006년부터 집권당, 제1야당이 모두 한뜻으로 주창했던 복지사각지대 해소는 정책문제, 정책대안, 정치의 흐름이 항상 모두 흐르고 있었으나, 기폭역할을 할 수 있는 사건이 부족했다. 혹은 필자가 흐르고 있다고 판단하는 정책문제의 흐름이 실상은 선거를 앞두고 반짝 나타난 건천이었을 가능성도 있다.

 

 

6 찾아가는 동 주민센터 제도

제도 변천 과정

1. 2015.3. 「동 마을복지센터(가칭)」

「동주민센터」혁신 : 일반 행정 ⇒ 마을복지 중심으로 전환

- 보편적․찾아가는 복지 실현을 위한 복지플래너 도입

- 마을과 연계한 복지 사각지대 발굴 및 복지전달 체계 구축

⇨ 찾아가는 복지 실현 및 주민‧마을중심의 복지 공동체 조성

 

2. 2015.6. 「찾아가는 洞주민센터」

빈곤을 개인책임으로 인식, 송파세모녀 가정과 같이 복지서비스로부터 소외된 위기가정 발굴·지원 미흡

洞주민센터 혁신을 통해 주민중심의 洞주민센터 출범 및 복지담당공무원 대폭 증원을 통한 실질적인 복지 실현

 

3. 2016.7 「찾아가는 동주민센터」2단계 사업 확대 추진

 

4. 2016.9 「찾아가는 동주민센터」의 성공적 정착

 

5. 2017.2. 『찾아가는 동주민센터』의 성공적 정착

 

(1‧2단계)18개구 283개동에서 복지‧주민자치 중심의 동 기능전환 시행

－ 1,941명 충원(복지담당자 1,534명/방문간호사 340명/마을사업담당자 67명)

－ 283개 동주민센터 공간개선, 주민활용 확대 및 업무공간 효율화

(3단계)’17.7월부터 59개동 신규 참여(누적 342개동)로 전 동의 80% 시행

※’17.7월기준 전면시행 20개구,일부시행4개구(중구,중랑,서초,송파), 미시행 1개구(강남)

 

6. 2018.2.생활을 바꾸는 혁신,『찾아가는 동주민센터』

24개구 402개동에서 복지․주민자치 중심의 동 기능전환 시행

1단계('15.7~16.6)		2단계('16.7~17.6)		3단계('17.7~18.4)		4단계('18.5~)
13개구 80개동(19%)		18개구 283개동(67%)		24개구 342개동(80%)		24개구 402개동(95%)

주민자치회 도입:’17년 4개구(성동‧성북‧도봉‧금천) 26개동→’18년 17개구 91개동

－ 동별 주민자치회 위원 위촉(’17년) : 1,181명(동 평균 45.4명)

※「자치구 주민자치회 설치․운영 조례」서울시 표준안 제정․시행(’17.10)

 

7. 2018.7.생활을 바꾸는 혁신『찾아가는 동주민센터』

주요내용 : 동 주민센터를 찾아가는 복지실현의 거점으로 기능 전환, 복지 사각지대 해소 및 주민 중심의 마을공동체 조성 추진

－ 65‧70세 어르신, 출산가정 등 대상 보편방문 실시(복지플래너, 방문간호사)

－ 동 단위 사례관리 및 복지상담전문관 도입으로 통합적 서비스 제공

－ 주민소모임‧나눔이웃 등 공동체 활동 지원, 마을계획을 통한 동네 공론장 형성

－ 서울형 주민자치회 확대 : 지역문제를 스스로 발굴‧해결할 수 있도록 대표성 및 권한강화

－ ‘우리동네주무관’ 역할 수행(동주민센터 전 직원), 생활문제 청취 및 사각지대 발굴

－ 주민‧풀뿌리공동체‧복지관 등과의 협치 확대, 동장의 촉진자 역할 강조

 

8. 2019.2월 골목단위 주민과 공공의 협치『찾아가는 동주민센터』

전 자치구 ‘찾‧동’ 인프라 확대로 현장 지향의 공공서비스 강화

주민자치회 확산 및 내실화로 생활민주주의 및 자치분권 확립

추진방향

○ 복지서비스와 주민공동체가 융합된 골목 기반 주민서비스 기능 강화

○ 공공의 책임과 주민의 결정권 강화로 민․관 협치를 통한 지역사회 발전

 

 

7 성북 네모녀 자살 사건

쥬얼리 자영업을 하던 평범한 가정이 갑자기 닥쳐온 경제적 곤란에 발생한 것으로 보고 있음. ‘송파 세 모녀 사건’ 이후 2016년부터 ‘복지 사각지대 발굴 관리 시스템’을 도입. 건강보험료 체납, 단전·단수, 가스 공급 중단 등 29개 지표를 이용해서 복지 지원이 긴급한 사람들을 찾아내는 ‘복지 사각지대 발굴 관리 시스템’으로 ‘사회보장정보 시스템’ 4년째 운영 중.

그런데 성북구 네 모녀의 경우, 29개 지표 중 어느 것에도 해당된 적이 없음. 긴급 지원이 필요한 위기 상황임에도 불구, 제도적으로 발견되지 못했음. 공과금이 3개월 이상 체납되면 ‘사회보장정보 시스템’을 통해 구청에 통보되는데 이번 네 모녀 가정은 체납 기간이 2개월 정도기 때문에 여기서 빠졌음. 이를 근거로 갑작스러운 경제곤란으로 판단함.

 

성북 네모녀 사건, 탈북자 모자 사건을 근거로 송파 세모녀 사건 이후 복지사각지대 해소를 위한 세모자3법 및 정책들이 목표 모자라다는 의견을 내놓고 있음.

 

8. 정책의 창이 열리려면

1 정책문제의흐름은 송파세모녀 사건때와 온도차가 있기는 하나 아직까지 줄어 들고 있지는 않음. 그러나 여, 야의 관심이 복지가 아닌, 공수처설치, 선거구개편에 쏠려 있고, 국민적인 관심은 민식이법으로 흐르고 있음

2 정책대안의 흐름은 아직 충분하지 않은 것으로 보이는데, 그 이유는 채무에 대한 이해가 모두 다르기 때문으로 보임.

3 정치의 흐름은 정책문제의흐름과 마찬가지 이유로 흐르고 있지 않으나, 총선을 기점으로 흐를 가능성이 있음.

4 정책의 창 : 정책이 창이 열리기위해서는 정책선도자와 함께 세 흐름 중 하나에 강한 폭발기제가 필요해 보임

 

 

참고문헌

남궁근(2012). 정책학: 이론과 경험적 연구. 법문사

이종재, 이차영, 김용, 송경오(2016). 교육정책론. 서울: 학지사.

정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호(2015). 정책학원론. 서울: 대명출판사.

박균열(2012). Kingdon의 정책흐름모형을 적용한 교원능력개발평가제 정책변동분석.

박길남(2017) 킹던(Kingdon)의 정책흐름모형을 적용한재한외국인처우기본법의 정책형성과정 연구. 정책개발연구, Vol.17 No.2

나무위키/송파세모녀 사건

서울시의회/행정자치위원회