[서머리] 환경 혐오시설 설치에 따른 지역이기주의 극복 방안 - 이봉형,권희재, 최은봉 (1995)

출처 : http://www.dbpia.co.kr/Journal/ArticleDetail/NODE06707732

#서머리 #한국행정학보 #DBpia #이봉형 #권희재 #최은봉

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95년 지방자치제도 시행 후 환경오염시설의 설치를 두고 갈등이 급증. 이에 국내 해당 현황 분석 및 반대 원인 진단. 이어 각국의 해결 정책도구를 살펴보고 국내의 해결방안을 구상.

설치 반대 원인 - 경제적, 제도적, 비민주적 요인 등

외국의 정책도구 - 일회적 및 다단계 보상에 의한 방법, 투명 정책, 설득

해결방안 제안 - 부지 경매 방식, 회피 비용 지불 방식 등의 경제적 해결 방식, 조정 기구 설치 등의 제도적 방식, 자치단체 간 주고받기 법칙 정립 등의 행태적 방식, 복합적 방식 등 제시

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환경 혐오시설의 설치는 우리 사회에 심각한 사회문제. 지방자치제도 시행 이후 각 자치단체는 지역이기주의가 심화되어 혐오시설을 받아들이지 않으려는 기피 현상으로 인해 지방자치 실시 이전에 우려했던 것보다 더욱 심각한 사회문제로 대두.

이 논문은 환경 혐오시설의 설치를 둘러싼 갈등의 해소 방안을 초점으로 둠.

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조작적 정의

환경 혐오시설이라는 용어는 "쓰레기 처리장", "산업 쓰레기 매립장", 및 "핵폐기물"등 일반 주민이 일반적으로 혐오감을 느끼는 시설을 의미. 연구 방법은 "국가 간 정책 비교 방법", "사례연구 방법"을 함께 택.

잠재적 독자는 정책 형성자 및 집행자, 쓰레기 매립장과 관련된 대상 집단, 환경 관련 분야 연구자.

환경 혐오시설 설치자로서의 정부와, 부지 제공자로서의 대상 집단 간의 관계를 제로썸 관계로 다룸.

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혐오시설 설치 반대 급증

(95년 논문 발표 당시) 정부에 따르면 기존 매립장의 용량이 99년이면 대부분 한계에 이르르게 되어 8개 권역별 광역 쓰레기 매립장을 비롯, 각종 쓰레기 매립장을 건설 사업을 진행하려 했으나, 님비현상에 따른 지역 주민들의 반발로 지연되고 있음.

원자력발전소의 건립 역시 마찬가지. 그렇다면 이러한 혐오시설을 적정한 지역에 안전을 확보한 상태에서 설치할 수 있는 방안은? 이 질문에 답을 구하기 위해 나름 대로의 대응책을 강구해온 서유럽 국가들과 일본의 경험은 이 문제의 직접적 대안이 될 수 없더라도 참고할만한 시사점을 제공해줌

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무엇이 혐오시설 설치를 거부하게 하는가?

정부 결정에 대한 주민의 반대는 상당 부분 정부의 불합리한 의사결정에 대한 불응.

환경 혐오시설의 경우 대부분 비합리적 의사결정의 반발로는 볼 수 없는 측면. 여기에는 여러 요소들이 복합적으로 결합되어 정책결정의 결과를 수용할 수 없는 데서 출발.

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환경 혐오시설 설치의 주민 반대는 정책학적 시각에서 볼 때 정부 결정에 대한 정책대상 집단의 불응으로 규정할 수 있다.

이는 정부기관이 정책집행을 함에 있어서 성공적이지 못하였다는 것을 의미.

이러한 정책집행상의 불응은 어떤 요인에서 나타나는가?

J.E. Anderson (1984, 88)은 "불응의 문제란 정책 지시나, 정책목표에 대한 대상자의 행동 불일치"라고 정의하고, 불응 요인에 대해 권위에 대한 존경 결여, 합리성과 타당성 결여, 정책의 정당성 부족, 개인의 이익, 제재, 기간의 경과 등을 분석

H.R.Rodgers와 C.S. Bullock (1976)은 정책집행 다 상자의 순응 - 불응 계산에 영향을 미치는 요인은 법의 명료성, 처벌의 확실성과 정도, 법에 대한 정당성의 인식, 강제시행, 정책에 대한 동의, 순응의 측정능력 점검의 정도, 강제시행기관의 존재

O.R. Young (1979; 4-5)은 불응의 원인에 대해 개인의 이익, 강제적 법 집행, 유인, 사회적 압력, 의무감, 관습과 관례를 제시.

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종합하면 1) 법률이 일반적으로 국민이나 특정 집단의 지배적인 가치, 관습, 신념들과 갈등을 일으키는 경우. 2) 폭리를 취하는 욕심. 3) 법의 모호성, 명확성의 결여 또는 일치하지 않는 정책 기준 등과 같은 요인으로부터 불응이 발생한다고 봄

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이러한 요소들을 고려할 때 환경 혐오시설 설치 반대의 요인은 네 가지로 구분

3-1. 경제적 요소

환경 혐오시설 설치에 대한 반대로서 가장 일반적인 원인 중의 하나는 혐오시설 설치에 따른 경제적 불이익의 발생 : 혐오시설이 가져올 보건 및 환경과 관련된 사람의 질이 하락함에 따라, 이는 직접적으로 이 지역에 대한 경제적인 가치의 하락으로 연결되기 때문.

3-2 제도적 요인

환경오염시설 설치 반대는 제도의 영향을 받는다 볼 수 있음. 지방자치제도 도입 후 급증한 자치단체 간의 혐오시설을 둘러싼 갈등은 국가제도가 얼마나 환경혐오시설 설치에 있어서 중요한 요인인가 보여주고 있음.

3-3 심리적 불안요소

쓰레기 매립장 설치 반대에 나타나는 님비현상은 심리적 요인도 주요한 요인으로 나타남. Maslow는 인간의 욕구를 5단계로 구분하고 생리적 욕구를 가장 기본적인 욕구로 보고, 그다음 안전에 대한 욕구, 소유 욕구, 자아존중의 욕구, 자기실현의 욕구 순으로 욕구가 상승진행된다고 한 바 있음. 쓰레기 매립장 설치 반대 심리를 Maslow의 인간 욕구 5단계설에 비추어 본다면 두 번째 단계인 안전에 대한 욕구 (safety needs)를 지키기 위한 시도라고 이해 하수 있음.

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사람들이 자신이 사는 지역이 위험에 직면했을 때 심리적으로 반응하는 것이 정책불응의 주된 원인 된다는 점에 대해서는 경험적으로 증명된 바 있음 (Bachrach and Zatra 1985). 이 가설은 감정적인 측면이 강해지면 질수록 반대의 정도가 심해진다는 것을 보여줌. 첫째, 안전에 대한 욕구를 유발하는 요인은 주로 매립장 설치에 대한 신뢰의 결여에서 기인. 주민들의 눈에는 매립지 설 치자들은 단지 자신들의 이익을 추구하기에만 급급할 뿐, 지역에 미치는 부정적 영향에는 관심이 없어 보임. 이러한 신뢰의 결여는 설치 추진자들이 제공하는 정보의 정확도를 절하하여 평ㅇ가하도록 하며 안전에 대한 확신을 거부토록 함 (Kasperson 1986). 결국 불신감의 패배는 주민이 시설 서리에 대한 타협을 허용하지 않는 극단적 반대로 나가게 됨 (Bella. Moscher. and Calvl 1988; Matheny and Williams 1985).

3-4 정책집행기관의 비민주적 요소

H.R.Rodgers와 C.S. Bullock (1976), O.R. Young (1975: 4-5) 그리고 J.E. Anderson (1984)은 강제적인 법의 집행과 비민주적 요인이 정책불응의 원인 된다고 지적한 바 있다. 이는 우리나라에서 최근 빈번히 볼 수 있는 것으로 매립장 입지 선정 초기부터 주민참여를 배제시킴으로서 차후 더욱 심각한 정책불응을 불러일으키는 것이다. 입지 선정 초기의 주민참여는 저항을 유발할 수는 있으나, 이러한 민주적 방식을 간과하고 강제적인 법 집행을 강행하려 할 경우 대상 집단의 정치적 박탈감을 불러일으키게 되며 더욱 강력한 환경 혐오시설 설치의 반대를 유발하는 것이다.

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4. 설치 반대 해결 위한 정책도구 활용 : 각국 사례 검토

4-1 보상에 의한 방법

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보상에 의한 해결 방법은 주로 설치 반대 원인을 경제적인 측면에서 이해. 이러한 보상에 의한 방법은 한 번의 보상으로 설치 반대 대상 집단과의 해결을 도모하는 일회적 보상 방법과 환경혐오시설 설치 전과 후등 지속적인 보상을 하여주는 다단계 보상 방법이 있는데, 미국 등 대부분의 국가들이 일회적인 보상 방법을 사용하고, 프랑스의 경우 그랑샹티에 - 아프로샹티에 방법 등 다단계적인 방법을 이용.

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미국의 경우 공공정책의 집행에 있어서 정부는 서비스 공급자로, 일반 국민은 고객 혹은 소비자로 인식하여 왔음. Albison(1971)은 쿠바 미사리 사태를 분석한 글에서 미국의 공공정책은 전통적으로 "합리적, 경제적 모델"로 규정하며 이것이 주 모델이라는 점을 명백히 한 바 있음. 이와 같은 환경에서 쓰레기 매립장 을 둘러싼 미국정부의 입장은 정부와 주민 간의 하나의 계약으로 간주. 따라서 주민들은 혐오시설 건립으로 이한 자신들의 불이익을 상소시킬 수 있는 수준의 반대급부를 받아들이게 되며, 정부측은 주민들의 반대를 보상이라는 방법으로 해결. 다만 과연 보상의 수준을 어느 정도까지로 할 것인가가 논란의 여지.

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프랑스의 경우 설치 반대를 해결하는 데 경제적인 요구를 충족시키는 방법을 주로 사용하고 있으나, 미국과의 차이점은 설치 전과 후 모두 주민들에게 혜택을 주는 종합적인 보상대책을 시도. 그랑샹티에라고 불리는 건설 추진 중 우선 현장 작업자들을 위한 주거시설, 도로, 철도, 교량, 부두, 교육, 위생 오락시설 등을 먼저 건설토록 규정. 그 혜택이 지역에게 돌아가도록 하고, 아프레 샹티에라 하여 건설 기간 중 일시에 고용됐던 인력들이 실업상태로 전략하여 사회문제화하는 것을 방지기 위해, 자치단체장과 지방의회 의원, 등이 참여하는 기본운영위원회를 설립, 대규모 건설공사 완료 후 대비한 고용 창출 계획을 수립한다. 설비보수공사 등에 지역주민을 우선적으로 고용하거나, 발전소에서 나오는 폐열을 지역 주민들이 무료로 이용할 수 있게 하는 방법을 통해 직접 고용을 창출하기도 함.

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4-2 투명 정책 모형

앞서 살펴본 정책불응을 유인하는 가정 큰 정칙적 원인의 하나는 정책집행기관의 정당성 문제. 주민들이 정책집행기관의 정당성을 인정하지 않을 때, 정책불응이 발생. 영국은 이 점을 중시해 정책집행기관들이 장기적인 정치적 신뢰를 구축하는 방법으로 주민을 설득. 영국은 이러한 정치적 신뢰를 구축하기 우하여 원전에 관한 모든 정보를 적극적으로 공개하여 지역이기주의를 극복해 가고 있음. 국영 뉴클리어 일렉 트린(NE) 사가 사이즈웰B 원전을 건설을 위해 3년간 광범위한 조사를 거친 후 원전 건설에 착수한 86년 체르노빌 원전 사고가 발생해 지역주민들의 반응은 극도로 냉담해짐. NE는 "정직과 신뢰밖에 돌파구가 없다"라는 판단하에 적극적으로 주민 설득 작업을 벌여 나감. 사이즈웰원전의 크고 작은 사건은 하나도 숨김없이 지역주민들에게 공개하고 이들의 이해를 구함. 원전 주변 5백여 가구의 문을 일일이 두드려가며 원전 건설의 필요성을 역설했으며, 공식, 비공식적 채널을 통해 주민들이 원전 실상을 정확히 알 수 있도록 유도. 이 노력으로 목표보다 앞당겨 준공 되었으며, 원전에 대한 주민들의 반응도 우호적으로 바뀜.

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4-3 설득에 의한 방법 캐나다, 일본

캐나다의 경우 84년 핵폐기물 처리장 입지계획이 주민 여론의 반발에 부딪혀 두 번의 무산 과정을 걸치고, TF를 구성하여, 1년간에 걸쳐 해당 지역 주민, 마을 위원회, 자문가 등을 모두 포함시켜 자발적인 주민참여와 집단의사 결정에 기초를 둔 입지 선정 방법인 Cross Canada Consultaion Program을 개발한 최종 보고서 "Opting for Cooperation"을 내놓음. 이는 계획 결정 과정에서 배제되었던 지역 주민들을 "우리와 그들"이 아닌 정책결정의 "참 동반자"로 끌어들임으로써 지역이기주의 해결을 이보 진전 시킴.

일본의 경우 주민들의 대한 설득을 통해 설치를 시행. 아오모리현의 로카쇼 마을이 방사성 폐기물 영구처리장으로 결정되었을 때. 통산성 산하 자원 에너지청이 주축이 되어 원자력위원회 등 관련 단체들이 연대하여 주민들을 설득 동의 받는데 성공, 이들은 500여 가구를 가가호호 방문하여 원전의 안전성에 대한 모든 정보를 설명하여 설득시킴으로서 원전을 건설하기에 이르렀음. 이와 같은 설득을 통한 방식은 국내에서도 92년 보은군, 95년 가평군 등지에서 실효를 거둔 바 있음.

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5. 한국에 있어서 해결방안 구상.

각국에서는 서로 다른 시각에서 혐오시설 설치 반대 원인을 찾으며, 상이한 정책도구로 해결방안 모색하며, 사실상 모든 국가들은 여러 가지 정책 모형을 혼합하여 사용하다 볼 수 있음. 이에 다음 세 가지 정책도구를 우리의 상황에 비추어서 정리한 뒤 혼합적 사용을 제안함.

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첫째. 합리적, 경제적 측면에서의 보상의 원리 (principle of compensations)를 적용한 해결 방식은 필수불가결.

발생지역이 누리는 만족을 처리 지역의 부담을(외부 물경 제) 능가하게 되므로 이를 상쇄할 만한 충분한 보상이 처리 지역에 있어야 함.

처리 지역 지가 하락에 대한 역개발부담금 지급, 보조금 지급, 오염 분담금의 납부 등 금전적 수단을 비롯하여, 피해 주민의 이주, 개발 연계 등의 방법이 있다. 그러나 이 방안에는 보상금의 지급은 누가 하는가가 문제로 남는다. 우리나라의 경우 미국식의 원인자 부담 원칙을 적용하는 것이 적절하다고 본다. 또한 시장구조를 통한 부지 경매도 한 가지의 대안이다. 그러나 우선 행정주체가 자치단체의 요구 수준을 충족시킬 수 있을 정도로의 재원이 마련되어 있어야 한다. 그 외에 처리 시설 영향지역에 각종 개발사업의 유치가 가능하도록 토지이용 허용 등에 대한 근거 규정을 설치하는 것도 고려해야 할 것이다.

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둘째. 제도적 해결 방법을 활용하는 것이다. 상위-하위 자치단체 간의 갈등, 동급 자체단 치간의 갈등을 해결하기 위한 법적 구속력을 갖는 조정위원회가 중앙정부에 설치되어야 하고, 동급 자치단체 간의 환경 혐오시설을 둘러싼 갈등을 위한 광역단체 내에 법적 구속력을 갖는 위원회를 구성하여 운영해야 할 것이다.

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셋째. 심리적 측면의 해결 방법을 사용할 수 있다. 앞서 제시한 설치 반대의 원인에서 심리적 요인으로 Maslow의 안전에 대한 욕구를 들었다.

안전에 대한 불안 때문에 혐오시설 서리가 주민의 안전을 저해하지 않도록 위생 및 안전시설에 철저를 기해야 할 것이다.

이와 함께, 집행자는 이 시설이 위생적이며 안전하다는 것을 주민이 인식하도록 설득하여야 한다. 설득에 있어서 가자 중요한 것은 신뢰성(credibility)인데, 이 신뢰성을 구성하고 있는 두 가지 요소로는 '전문성'과 '신용'을 들 수 있다. (Bauer, 1964). 즉 설득을 위하여 파견된 행정관료는 쓰레기 매립장에 대하여 법규뿐 아니라, 물리적 위생요인. 안전요인 등에 대하여 전문적인 지식을 가지고 있어야 주민을 설득하여 소리 한 뒤 그렇지 않다는 것이 밝혀져, 신용을 잃게 되면 차후에 다른 지역주민들을 정부는 '설득'에 의한 방법을 통해 이해시키기는 불가능해지는 부정적인 결과를 가져올 수 있 기 때문이다.

또한 혐오시설 설치 반대를 극복하기 위한 심리적 측면의 노력으로 사회심리학자인 Lang(1961)의 전염 이론을 적용할 필요도 있다. Lang에 따르면 군중 상황에서 특정 사회 사건을 해석할 수 있는 여유가 별로 없으며, 다른 사람들의 감정이 직접적인 자극이나 충동으로 받아들여지고, 이렇게 해서 취해진 행동이 다시 그 사람의 행동에 직접적인 자극원이 된다.

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네 번째로 행태적 변화를 통한 해결방안을 고려할 수 있다. 상-하급 자치단체와 동급의 자치단체 간에는 "주고-받기"의 게임의 법칙을 가지는 것이 필요하다. 이를 위해 장기적으로는 교육기관과 언론기관을 통한 시민교육을 통하여, 단기적으로는 자치단체장 간의 긴밀한 교류를 통하여 이루어질 수 있다.

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결론.

환경 혐오시설 설치는 파이를 나누어 먹으려 경쟁하는 단순한 제로썸 게임이 아닌, 대상 집단들이 불이익을 서로 피하려는 점과, 대상 집단 간이 아닌 정책집행을 맡고 있는 행정부를 통하여 그 경쟁을 벌인다는 점에서 더욱 복잡 다양한 제로 썸 게임 양상을 보여준다.

결론부터 말하자면 한가지 모델이나 정책도구를 사용하기보다 여러 가지 모델을 혼합하여 사용하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

연구의 한계점은 타국의 제도를 마치 주어진 패키지처럼 그대로 가져다가 쓰거나 이식할 수 있는가 하는 점이다.

이에 W.Wilson의 지적과같이. 외국에서 유용성을 나타낸 해결 방법을 빌려다 쓰되, 우리의 준거 틀이라는 필터를 거쳐, 해당되지 않은 부분은 걸러내고, 우리의 것으로 만드는 작업을 한다면 정책에 있어서 실용적인 방법이 될 수 있다. 이로써 한계점은 희석될 수 있을 것이다.